Suspensión y terminación anticipada del proceso sancionatorio ambiental: procedencia, requisitos y viabilidad.

Introducción

La Ley 2387 de 2024 introdujo en el ordenamiento sancionatorio ambiental colombiano una figura que ha cambiado la forma en que empresas y personas naturales pueden gestionar un proceso sancionatorio ambiental en curso: la suspensión y terminación anticipada del procedimiento sancionatorio ambiental por corrección y/o compensación ambiental, consagrada en el artículo 18A de la Ley 1333 de 2009 (adicionado por el artículo 10 de la Ley 2387 de 2024).

Se trata de un mecanismo de naturaleza sancionatoria, con vocación restaurativa y compensatoria, que permite al presunto infractor solicitar la suspensión de la potestad sancionatoria de la autoridad ambiental a cambio de ejecutar, bajo su propia cuenta y riesgo, medidas técnicamente soportadas y viables para corregir y/o compensar la afectación o el daño ambiental ocasionado. A poco más de dos años de vigencia de la norma, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS) ha emitido una serie de conceptos jurídicos que fijan criterios de interpretación relevantes para autoridades ambientales, apoderados y presuntos infractores. Este artículo sistematiza esos pronunciamientos y ofrece un análisis práctico sobre la procedencia, los requisitos y la viabilidad real de la figura.

Marco normativo de la suspensión y terminación anticipada del proceso sancionatorio ambiental

El artículo 18A de la Ley 1333 de 2009 dispone:

«La autoridad ambiental competente, desde la iniciación del procedimiento sancionatorio cuando sea el caso y hasta antes de emitir la decisión que define la responsabilidad del presunto infractor, podrá, a petición del presunto infractor, suspender el ejercicio de la potestad sancionatoria ambiental, si éste presenta propuesta de medidas técnicamente soportadas y viables para corregir y/o compensar la afectación o daño ambiental ocasionado, las cuales deberán ejecutarse directamente por el presunto infractor.»

La norma se complementa con las definiciones del artículo 3A de la Ley 1333 de 2009 (adicionado por el artículo 4 de la Ley 2387 de 2024), que precisan:

• Daño ambiental: deterioro, alteración o destrucción del medio ambiente, parcial o total.
• Medidas de corrección: acciones dirigidas a recuperar, restaurar o reparar las condiciones del medio ambiente afectado por el proyecto, obra o actividad.
• Medidas de compensación: acciones dirigidas a resarcir y retribuir a las comunidades, las regiones, las localidades y al entorno natural por los impactos negativos que no puedan ser evitados, corregidos o mitigados.

El parágrafo 1 del artículo 3A habilita al Gobierno Nacional, a través del MADS, para reglamentar estas definiciones, «sin perjuicio de la aplicación inmediata de las mismas». Este punto es determinante para la viabilidad práctica de la figura, como se explica más adelante.

Requisitos de procedencia según el Ministerio de Ambiente

En el concepto jurídico con radicado 13002025E2013382 del 24 de abril de 2025, el MADS sistematizó los presupuestos que la autoridad ambiental debe verificar para conceder la suspensión:

1. Momento procesal: la solicitud debe presentarse desde la iniciación del procedimiento sancionatorio y hasta antes de que se emita el acto administrativo que defina la responsabilidad del presunto infractor.
2. Naturaleza rogada: la suspensión no opera de oficio; exige petición expresa del presunto infractor.
3. Propuesta de medidas técnicamente soportadas y viables: no basta un ofrecimiento genérico; la propuesta debe acreditar viabilidad técnica real de ejecución.
4. Finalidad de corrección y/o compensación: las medidas deben orientarse efectivamente a corregir o compensar la afectación o el daño ambiental generado por la infracción investigada.

El mismo concepto precisa que la norma no exige, como condición de procedencia, que el proceso sancionatorio haya superado la etapa de formulación de cargos: la suspensión puede solicitarse en cualquier momento comprendido entre el inicio del procedimiento y la decisión de fondo.

¿Solo aplica frente a daño consumado o también frente a riesgo ambiental?

Una de las preguntas más recurrentes ante el MADS ha sido si el artículo 18A se limita a supuestos de daño ambiental ya consumado o si también cobija escenarios de riesgo de afectación. En el concepto 13002026E2017003 del 12 de mayo de 2026, la Oficina Asesora Jurídica del Ministerio remitió a la metodología de la Resolución 2086 de 2010, que distingue entre la «importancia de la afectación (I)» —calculada a partir de los atributos de intensidad, extensión, persistencia, reversibilidad y recuperabilidad, conforme al artículo 7 de dicha resolución— y la «evaluación del riesgo (r)» para infracciones que no se concretan en una afectación consumada, prevista en el artículo 8 ibidem.

El Ministerio también citó la sentencia T-080 de 2015 de la Corte Constitucional, que distingue entre acciones reparadoras primarias (restauración, recuperación y rehabilitación) —que privilegian la reparación en especie sobre la pecuniaria— y acciones reparadoras secundarias (equivalencia, mitigación y complementarias), aplicables cuando la restitución del bien afectado resulta materialmente imposible. Esta distinción es la base conceptual para diferenciar cuándo procede la corrección propiamente dicha y cuándo corresponde, en cambio, la compensación.

Es decir, para el MADS la figura de suspensión procede una vez evaluada la afectación del recurso natural o del medio ambiente,  considerada esta como el deterioro, alteración, daño o pérdida, y determina que una vez analizados los hechos bajo la Resolución 2086 de 2010, las infracciones que no se concretan en infracción ambiental deberán ser evaluadas por riesgo, en donde la magnitud potencial de la afectación (m) se hace empleando la Importancia de la Afectación (I); por lo que no debería quedar duda que si procede para infracciones de riesgo, teniendo todo el sentido técnico y jurídico; aunado a eso, no se pude desconocer que varias de las infracciones de riesgo pueden sustentarse técnicamente en algún grado de afectación, y en ese sentido, la autoridad ambiental estaría bajo principio de legalidad a tramitar el respectivo análisis para la procedencia de la suspensión y eventual terminación del proceso sancionatorio ambiental.

La suficiencia de la línea base ambiental no es un requisito legal para la suspensión

Uno de los criterios más relevantes en la práctica se encuentra en el concepto 13002026E2009483 del 18 de marzo de 2026, expedido en respuesta a una consulta de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga (CDMB). El Ministerio concluyó de manera expresa que la línea base ambiental completa no constituye un requisito legal para la procedencia de la suspensión ni para la imposición de medidas correctivas o compensatorias.

Según el concepto, la información parcial puede ser suficiente cuando permite acreditar la infracción e identificar razonablemente los componentes ambientales afectados, siempre que la decisión esté debidamente motivada y las medidas propuestas sean técnicamente coherentes con los hallazgos disponibles. La información faltante puede complementarse durante la ejecución mediante monitoreo, indicadores verificables y ajustes progresivos, bajo un enfoque de gestión adaptativa alineado con el Manual de Compensaciones del Componente Biótico, el Plan Nacional de Restauración (PNR) y la Estrategia Nacional de Restauración (ENR). La ausencia de línea base no hace inviable la suspensión, pero sí exige mayor rigor en la motivación, en la definición de metas e indicadores, en el seguimiento y en la exigencia de garantías suficientes.

La suspensión no es un mecanismo de regularización de instrumentos ambientales omitidos

El mismo concepto 13002026E2009483 precisa un límite conceptual central de la figura: la suspensión del artículo 18A no convalida la omisión de un instrumento ambiental exigible (licencia, permiso o concesión), no exonera al administrado de tramitarlo y obtenerlo por la vía ordinaria, y no flexibiliza ni sustituye los requisitos sustantivos y procedimentales del régimen ambiental sectorial contenido en el Decreto 1076 de 2015 y demás normas aplicables.

Según el Ministerio, la finalidad de la suspensión es atender la afectación ya producida, mientras que la finalidad del instrumento ambiental omitido es evaluar y autorizar preventivamente la viabilidad futura de una actividad: son regímenes jurídicos distintos, con objetos, presupuestos y efectos diferenciados. Cuando el administrado, además de solicitar la suspensión, decide adelantar el trámite del instrumento ambiental omitido, ambos escenarios pueden coexistir, siempre que se mantenga una separación clara de objetos y que la resolución que conceda la suspensión distinga expresamente el alcance de las medidas del artículo 18A frente a las obligaciones propias del trámite ordinario.

Duración de la suspensión y medidas de ejecución prolongada

El artículo 18A fija un término máximo de suspensión de dos (2) años, prorrogable hasta por la mitad del tiempo inicialmente establecido (es decir, hasta doce meses adicionales), cuando ello sea técnicamente necesario para la evaluación, implementación y verificación de las medidas. Durante la suspensión no corre el término de caducidad de la facultad sancionatoria previsto en el artículo 10 de la Ley 1333 de 2009, ni el término del parágrafo del artículo 17 de la misma ley.

Frente a procesos ecológicos de recuperación que, por su naturaleza técnica, superan ese horizonte temporal —como la restauración de coberturas vegetales o la compensación derivada de decomisos de madera sin origen conocido— el concepto 13002026E2009483 aclaró que el término legal de suspensión rige el horizonte procesal, no la maduración ecológica de los procesos de restauración o compensación. La suspensión puede concederse para medidas de largo aliento cuando el plan presentado, estructurado por fases, demuestre que dentro del plazo legal se ejecutarán acciones sustantivas, verificables e idóneas —control de presiones, intervenciones nucleares de corrección o compensación, metas intermedias cuantificables y mecanismos claros de verificación—, aunque la consolidación ecológica final se alcance en un plazo mayor. Debe negarse cuando el plan no acredite viabilidad técnica para ejecutar acciones sustantivas dentro del término legal o difiera la totalidad de las intervenciones a un período posterior.

Ejecución de medidas fuera de la jurisdicción de la autoridad instructora

Otro escenario frecuente —por ejemplo, en decomisos de madera cuyo origen se desconoce— es que la medida de corrección o compensación deba ejecutarse en un territorio distinto al de la autoridad ambiental que adelanta el procedimiento sancionatorio. El concepto 13002026E2009483 concluyó que la ejecución fuera de la jurisdicción de la autoridad instructora no hace inviable la suspensión del artículo 18A, siempre que la medida sea ambientalmente pertinente, técnicamente verificable y jurídicamente trazable, mediante coordinación interinstitucional formalizada que garantice el seguimiento efectivo durante el término de suspensión.

Antes de conceder la suspensión en estos casos, la autoridad instructora debe verificar, como mínimo: (i) equivalencia y pertinencia ambiental del sitio propuesto; (ii) verificabilidad y trazabilidad mediante indicadores medibles y cronogramas; (iii) coordinación interinstitucional formalizada con la autoridad del territorio receptor; (iv) garantía de cumplimiento suficiente que cubra también los costos de la articulación entre autoridades; y (v) motivación reforzada en la resolución. Cuando no se acrediten estas condiciones, la suspensión debe negarse por falta de viabilidad técnica y ausencia de garantías de control.

Propiedad privada, usos del suelo y prevención de incentivos a la ilegalidad

El concepto 13002026E2009483 también abordó la tensión entre la exigencia de restauración in situ y los derechos derivados de licencias urbanísticas o usos del suelo válidamente constituidos. El Ministerio recordó que la propiedad privada cumple función social y ecológica (artículo 58 de la Constitución), por lo que su ejercicio está sujeto a límites derivados del interés general y de la protección ambiental, sin que ello autorice a la autoridad a desconocer automáticamente licencias o usos del suelo legítimamente otorgados.

Cuando la restauración en el sitio afectado sea técnicamente inviable o jurídicamente incompatible con actos urbanísticos válidamente expedidos, la compensación equivalente —ecológica o funcional— es la alternativa adecuada para garantizar la reparación sin desconocer derechos adquiridos ni desnaturalizar decisiones legítimas de planeación. En cualquier caso, ni la restauración ni la compensación pueden estructurarse de forma que resulte económicamente más favorable infringir la norma ambiental que cumplirla oportunamente. El Ministerio señaló que, para evitar ese incentivo perverso, la autoridad debe exigir equivalencia estricta y, cuando el análisis técnico lo justifique, equivalencia reforzada, con relaciones superiores a 1:1 en área, esfuerzo o costo, de modo que la medida resulte, como mínimo, ambientalmente equivalente y económicamente disuasiva frente al incumplimiento.

Marco técnico aplicable en ausencia de reglamentación del artículo 3A

Pese a que el parágrafo 1 del artículo 3A habilita al Gobierno Nacional para reglamentar las definiciones de daño ambiental, corrección y compensación, dicha reglamentación aún se encuentra pendiente. El MADS ha sido enfático —tanto en el concepto 13002026E2016215 del 6 de mayo de 2026 como en el 13002026E2009483— en que la ausencia de reglamentación específica no suspende ni condiciona la exigibilidad de la figura, dado que la norma prevé de forma expresa su aplicación inmediata.

Mientras se expide la reglamentación, resultan plenamente aplicables como referentes técnicos mínimos el Manual de Compensaciones del Componente Biótico, el Plan Nacional de Restauración (PNR) y la Estrategia Nacional de Restauración (ENR), que establecen criterios de equivalencia ecológica o funcional, metas verificables, indicadores, monitoreo y gestión adaptativa. La autoridad ambiental puede exigir medidas adicionales a las previstas en dichos manuales o guías siempre que cuenten con soporte técnico suficiente, sean proporcionales, resulten verificables y ejecutables, y estén debidamente motivadas en el acto administrativo respectivo.

La garantía de cumplimiento: presupuesto operativo de la suspensión

Declarada la suspensión, el presunto infractor debe presentar dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes una garantía de cumplimiento a favor de la autoridad ambiental competente, que ampare tanto las obligaciones como los costos de las medidas aprobadas. El MADS ha precisado en distintos conceptos (entre ellos los radicados 13002025E2000148 del 3 de enero de 2025 y 13002025E2004744 del 21 de febrero de 2025, así como el concepto 13002025E2013382) los siguientes criterios:

• Tipo de garantía: la ley no tasó el instrumento; puede constituirse mediante póliza o contrato de seguro, garantía bancaria, patrimonio autónomo u otro equivalente que ofrezca el mercado, siempre que ampare adecuadamente las obligaciones.
• Monto: se estructura a partir del presupuesto técnico de las medidas propuestas por el propio infractor, incluyendo los costos de evaluación, control y seguimiento que puede cobrar la autoridad (con remisión orientadora al artículo 96 de la Ley 633 de 2000 para la metodología tarifaria).
• Vigencia: debe cubrir, como mínimo, el término de la suspensión —hasta veinticuatro meses— y su eventual prórroga —hasta doce meses adicionales—, y puede extenderse si el cronograma técnico lo exige.
• Beneficiario: debe constituirse a favor de la autoridad ambiental competente.
• Situaciones societarias especiales: si el presunto infractor incurre en causal de disolución, o entra en un proceso de reorganización, reestructuración, liquidación o insolvencia, debe informar inmediatamente a la autoridad ambiental y constituir garantías adicionales que amparen las obligaciones del procedimiento y de las medidas aprobadas; la omisión compromete la responsabilidad solidaria del representante legal, el liquidador, el promotor y los miembros de junta directiva o de socios (artículo 9A de la Ley 1333 de 2009, adicionado por el artículo 15 de la Ley 2387 de 2024).

La falta de constitución de la garantía en el término legal, o su insuficiencia no corregida, desvirtúa la finalidad de la suspensión y habilita a la autoridad para continuar el procedimiento o levantar la suspensión ya concedida.

Trámite, términos y recursos

El artículo 18A y los conceptos del Ministerio permiten reconstruir la ruta procesal de la figura:

1. Presentada la propuesta por el presunto infractor, la autoridad ambiental cuenta con un (1) mes contado desde su radicación para evaluarla.
2. Si requiere información adicional, la autoridad debe solicitarla dentro de los términos del artículo 17 de la Ley 1437 de 2011.
3. Contra la decisión que niegue la suspensión y terminación anticipada procede el recurso de reposición, que debe resolverse en un plazo de diez (10) días.
4. Concedida la suspensión, el infractor tiene cinco (5) días hábiles para constituir la garantía de cumplimiento.
5. Culminada la implementación de las medidas, si la autoridad verifica mediante seguimiento y control ambiental que se corrigieron y/o compensaron las afectaciones, declara la terminación anticipada del procedimiento y ordena su inscripción en el apéndice especial del Registro Único de Infractores Ambientales (RUIA), con la advertencia expresa de que la decisión no constituye antecedente.
6. En caso de incumplimiento de las medidas aprobadas, la autoridad levanta la suspensión y el procedimiento sancionatorio continúa su curso ordinario.

El Ministerio precisó, en el concepto 13002026E2016215, que la decisión de terminación anticipada se inscribe en el apéndice especial del RUIA no como antecedente sancionatorio, sino como registro administrativo que impide al mismo infractor acceder nuevamente al beneficio dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria del acto que la declare (parágrafo 4 del artículo 18A). En ese sentido, la figura no implica «borrón y cuenta nueva», sino que conserva efectos jurídicos y de trazabilidad institucional para la autoridad ambiental.

¿Solicitar la suspensión equivale a una confesión o aceptación de responsabilidad?

Una preocupación legítima y frecuente entre presuntos infractores y sus apoderados es si presentar una propuesta de medidas de corrección o compensación, en el marco de la solicitud de suspensión, puede ser interpretado como una confesión, un reconocimiento de responsabilidad o una aceptación de los hechos investigados. El Ministerio resolvió esta inquietud de manera expresa en el concepto 13002026E2016939 del 12 de mayo de 2026: la suspensión y terminación anticipada del artículo 18A se regula de forma especial y con sus propias condiciones, obligaciones y requisitos, distintos de los previstos para la figura de la confesión (artículo 11 de la Ley 1333 de 2009, modificado por el artículo 11 de la Ley 2387 de 2024) y para la determinación de la responsabilidad (artículo 27 de la Ley 1333 de 2009, modificado por el artículo 9 de la Ley 2387 de 2024). Por tanto, la solicitud de suspensión, la presentación de la propuesta de medidas o su evaluación por la autoridad, incluso si el plan finalmente no se cumple y el proceso sancionatorio continúa, no puede entenderse como confesión, reconocimiento de responsabilidad ni aceptación de los hechos investigados.

El mismo concepto precisó los efectos probatorios de las decisiones adoptadas en el marco de la figura: el acto administrativo que declara la terminación anticipada, al verificar el cumplimiento de las medidas aprobadas, puede tenerse como prueba de dicho cumplimiento; en cambio, si se levanta la suspensión por incumplimiento, el acto administrativo motivado que así lo declare servirá como prueba de esa actuación administrativa dentro del procedimiento sancionatorio que continúa. En todo caso, las garantías del debido proceso y el derecho de defensa del presunto infractor se mantienen intactas, incluida la interposición de los recursos procedentes.

Aplicación de la figura en el tiempo: sin régimen de transición

La Ley 2387 de 2024 no incorporó un régimen de transición para los procedimientos sancionatorios ambientales iniciados bajo el régimen anterior. El concepto 13002025E2013382 precisó que, por tratarse de disposiciones procesales, aplica el principio de efecto general e inmediato reconocido por la Corte Constitucional en la sentencia C-619 de 2014 (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra): las nuevas disposiciones instrumentales rigen los procesos en trámite desde su entrada en vigencia, sin perjuicio de que los actos procesales ya cumplidos conforme a la ley antigua queden en firme y sean respetados.

El Ministerio también remitió al artículo 40 de la Ley 153 de 1887, modificado por el artículo 624 de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso), que establece salvedades puntuales: los recursos ya interpuestos, las pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo continúan rigiéndose por la norma vigente al momento de iniciarse esa actuación. En consecuencia, la figura de la suspensión y terminación anticipada resulta aplicable, en principio, a todo procedimiento sancionatorio ambiental en curso a la fecha de entrada en vigencia de la Ley 2387 de 2024 (25 de julio de 2024), siempre que la solicitud se presente antes de que se emita la decisión de fondo sobre la responsabilidad del presunto infractor.

Consideraciones prácticas:

De la lectura sistemática del artículo 18A y de los pronunciamientos del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible se derivan varias recomendaciones prácticas para quienes enfrentan o pueden enfrentar un procedimiento sancionatorio ambiental en Colombia:

• Evaluar la viabilidad técnica y financiera de la propuesta de corrección o compensación antes de radicar la solicitud, dado que la insuficiencia técnica es la principal causal de negativa.
• Estructurar planes por fases con metas intermedias verificables cuando la recuperación ecológica completa exceda el término legal de suspensión, evitando diferir toda la intervención sustantiva a etapas posteriores.
• Dimensionar con rigor técnico el valor de la garantía de cumplimiento, considerando no solo la ejecución de las medidas sino también los costos de evaluación, control y seguimiento que puede cobrar la autoridad.
• Verificar, antes de proponer una compensación fuera del área afectada, la existencia de coordinación interinstitucional formal con la autoridad del territorio receptor y la equivalencia ecológica o funcional exigida.
• Tener presente que la solicitud de suspensión no sustituye ni convalida los trámites de licenciamiento o permisos ambientales que puedan resultar exigibles de forma independiente.
• Recordar que el beneficio no puede utilizarse más de una vez dentro de un período de cinco años contados desde la firmeza del acto que declare la terminación anticipada de un procedimiento anterior.

Conclusión

La suspensión y terminación anticipada del procedimiento sancionatorio ambiental, introducida por la Ley 2387 de 2024 en el artículo 18A de la Ley 1333 de 2009, constituye una herramienta jurídica con un potencial significativo para reorientar el régimen sancionatorio ambiental colombiano hacia la reparación efectiva del daño, sin renunciar a su función preventiva y disuasiva. Los pronunciamientos del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible emitidos hasta la fecha —que abordan desde la suficiencia de la información ambiental disponible hasta los límites frente a la propiedad privada y la prevención de incentivos a la ilegalidad— ofrecen un marco interpretativo razonablemente sólido, aunque persisten aspectos sujetos a la reglamentación pendiente del artículo 3A y a la construcción progresiva de una línea decisional consistente por parte de las autoridades ambientales regionales.

Para las empresas y los presuntos infractores, la clave de la viabilidad de la figura está en la calidad técnica y la trazabilidad verificable de la propuesta de corrección y/o compensación, así como en la constitución oportuna y suficiente de la garantía de cumplimiento. Un acompañamiento jurídico especializado desde la etapa de estructuración de la propuesta —y no solo en la fase de radicación de la solicitud— resulta determinante para maximizar las probabilidades de una terminación anticipada favorable del procedimiento sancionatorio ambiental.

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Este artículo tiene fines informativos y de análisis jurídico general; no constituye asesoría legal para un caso particular. Cruz & Asociados S.A.S. — Estudio Legal Ambiental, con oficinas en Bogotá y Medellín, asesora a empresas y particulares en licenciamiento ambiental, procedimientos sancionatorios ambientales y litigio ante autoridades como la ANLA y las Corporaciones Autónomas Regionales.